La revocación de mandato (Por: Jorge Álvarez Banderas)

Morelia, Michoacán, 23 de diciembre de 2019.- La figura de la “revocación de mandato” se incorpora con plena vigencia a nivel constitucional en México a partir del sábado pasado, lo anterior derivado del Decreto mediante el cual se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sobre el tema, así como en materia de “consulta popular”; se pensaría que con esta reforma constitucional, nuestra nación avanza en materia de democracia participativa, sin embargo, considero que la reforma es demagoga, derivado de la exégesis jurídica (1) que se realiza a la misma en los siguientes términos:

Las modificaciones a las fracciones VII y VIII del artículo 35 constitucional son casi imperceptibles, en el caso de la primera, se elimina la conjunción “y”, debido que se adicionó una fracción al final de dicho artículo; mientras que en la fracción VIII se amplía la posibilidad de someter a consulta temas de trascendencia regional.

En este mismo numeral se sostiene que las consultas populares podrán convocarse por ciudadanos, con un porcentaje mínimo de inscritos de la lista nominal, la variación respecto al término anterior únicamente radica en la adición del término de “temas de trascendencia nacional” que ya venía incluida en el primer párrafo de la fracción VIII; se adiciona un párrafo que se refiere a la posibilidad de que los ciudadanos formulen consultas populares en temas que sean de trascendencia regional, siempre que el tema sea de competencia federal, y que el número de promoventes sea en el mismo porcentaje que para la consulta nacional, pero considerando el número de personas inscritas en las listas nominales de la entidad o entidades federativas.

Para la regulación de las consultas regionales será necesario esperar a que el legislador expida la ley reglamentaria de la presente fracción. Este párrafo se modifica sólo para referirse en plural a las consultas promovidas por ciudadanos, es decir, las de temas de trascendencia nacional o regional. Será necesario esperar a la legislación secundaria para conocer si se mantendrá la calificación por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las consultas promovidas por ciudadanos en temas nacionales y regionales, que actualmente se prevé respecto de las primeras, en el segundo párrafo del artículo 5º de la Ley Federal de Consulta Popular.

La reforma amplía las restricciones respecto a los temas que pueden someterse a consulta popular. Además de los derechos humanos reconocidos por la Constitución, incluye ahora a aquellos reconocidos en los tratados internacionales suscritos por México, así como las garantías para su protección. Este apartado es importante, porque pone una limitante al titular del Ejecutivo Federal para someter a consulta popular temas controversiales como el aborto, según las intenciones que manifestó al conmemorar el día internacional de la mujer de este año.

Si se adopta la tendencia internacional en relación al carácter de derecho reproductivo de las mujeres, el Ejecutivo estaría impedido constitucionalmente a someter este y otros temas a consulta. Se excluye de consulta la permanencia en los cargos de elección popular, porque se crea un procedimiento de revocación de mandato. Se excluye de consulta lo referente al sistema financiero, y aunque ya se hablaba de ingresos y gastos del Estado, se reitera la imposibilidad de cuestionar por esta vía al Presupuesto de Egresos de la Federación.

Resulta interesante la contradicción que subyace en las políticas federales en relación con la exclusión de consulta popular respecto de las obras de infraestructura en ejecución, pues como sabemos, el titular del ejecutivo ha pretendido utilizar mecanismos similares a consultas —que no se realizaron según lo establecido en la legislación aplicable— para cancelar obras de infraestructura en ejecución, como el proyecto del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM). Aunque dicha contradicción es aparente, ya que la reforma permite blindar las nuevas obras de infraestructura insignia del gobierno federal, como el Tren Maya, por lo que, al menos por vía de consulta no podrían ser cuestionados.

Se amplía la responsabilidad del Instituto Nacional Electoral (INE) para promover la participación de los ciudadanos en las consultas populares y se le asigna como única instancia encargada de su difusión. Se crea una nueva “veda electoral” respecto de la propaganda gubernamental, durante todo el proceso de consulta, desde la convocatoria y hasta la conclusión de la jornada. Considero que este es un tema importante que abona a la neutralidad gubernamental en el desarrollo de las consultas, pero será necesario ver si esto limita las intervenciones del titular del ejecutivo en sus conferencias matutinas cuando se aborden temas sometidos a consulta popular. Se fija un día distinto al de la jornada electoral para la realización de consultas populares.

Las nuevas responsabilidades para el INE, obligarán a dicho organismo a la austeridad en el ejercicio de los recursos, pues sumado a la reducción de su presupuesto para 2020, deberá contemplar lo necesario para el caso de consultas populares, desde la difusión, como para la realización propiamente de la jornada.

Algo que debe resaltarse, es el hecho de que cuando las consultas se efectúen el mismo año que alguna jornada electoral, sea federal o que asuma directamente el instituto, se generará mayor uso de recursos, pudiendo incluso resultar en serios problemas en la operatividad de las mismas. Se consagra como derecho del ciudadano la participación en los procesos de revocación de mandato y se fija el procedimiento para hacerlo respecto del Presidente de la República.

Se imponen candados respecto al número de promoventes y su distribución geográfica. A diferencia de las consultas populares, para iniciar el proceso de revocación se requieren porcentajes de participación con varios niveles de verificación: por un lado, se exige que a nivel nacional se trate del tres por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal. Sin embargo, también deberá cumplirse con el requisito del tres por ciento de los inscritos en las listas nominales de cada una de las diecisiete entidades federativas en las que deben habitar los promoventes de la revocación.

Esto es, se requiere de una participación global aproximada de 2,705,666 ciudadanos inscritos en la lista nominal (equivalente al 3% de los 90,188,850 inscritos al 13 de diciembre de 2019). Sin embargo, se requerirá además que estos se encuentren distribuidos en cuando menos diecisiete entidades federativas y que en cada una de ellas, sean cuando menos el tres por ciento de la lista nominal de la entidad. Es decir, en el caso de Michoacán, se requeriría que cuando menos 103,088 personas participaran para solicitar la revocación y que en cada una de las otras entidades federativas, cuando menos 17, se cumpliera con dicho requisito, sumando en total, cuando menos los más de 2 millones de personas requeridas conforme a la lista nominal nacional.

La solicitud sólo puede hacerse en una ocasión, lo que implica que, de no prosperar, no existirá posibilidad de hacerlo durante el sexenio. Las firmas podrán ser recabadas durante el mes previo a la conclusión del tercer año del periodo presidencial, esto es, se podrá recabar durante el mes de noviembre. El texto constitucional prevé que será a partir de ese momento que el INE emita los formatos y medios para recopilar firmas y emitirá los lineamientos correspondientes.

La suma de estos factores deja ver una baja probabilidad de que los ciudadanos logren recabar las firmas necesarias para iniciar el proceso de revocación. Al igual que en la consulta popular, la ampliación de responsabilidades al INE en materia de revocación y el hecho de que no coincida con elecciones, puede servir para garantizar un proceso libre y democrático, pero seguramente generará conflictos en su operatividad, así como un incremento en el uso de recursos públicos cuando en el mismo año se lleve a cabo una jornada electoral.

Otro candado adicional, consiste en que, para la validez de la revocación de mandato, se requiere la participación de cuando menos 36,075,540 ciudadanos, que corresponde al cuarenta por ciento de la lista nominal, y dentro los cuales se decidirá por mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno (alrededor de 18,037,771 ciudadanos con cifras actuales), lo que se traduce en que para la validez de la revocación deberán participar un número de inscritos en la lista nominal equivalente a casi el doble de la población total de la Ciudad de México.

La impugnación de la declaratoria en el proceso de revocación de mandato será un tema controvertido, que seguramente deberá regularse en la ley reglamentaria que deriva de esta disposición constitucional. Aunque la reforma remite respecto a la revocación de mandato, al sistema de medios de impugnación en materia electoral, no se define explícitamente la vía.

Con la redacción actual, aparentemente la revocación de mandato estaría sujeta al juicio de inconformidad previsto en el artículo 49 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por medio del cual se atacan las determinaciones de las autoridades federales electorales en la etapa de resultados y declaración de validez. El problema surge en cuanto a las partes legitimadas para interponerlo —partidos políticos y candidatos—, pese a que el procedimiento es iniciado por ciudadanos y el Presidente revocado en su caso, no es precisamente un candidato. A la revocación, aparentemente resultaría aplicable el sistema de nulidades en materia electoral en términos modulados.

Si procede la revocación de mandato, se designará presidente en términos del artículo 84 constitucional que también fue modificado para incluir una regla específica para este caso. Se aplican normas de no uso de recursos públicos en estos procedimientos, así como de veda en materia de información gubernamental.

La ley reglamentaria deberá expedirse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor. Será necesaria para resolver las dudas planteadas en este documento, por ejemplo, las relativas a la materia de impugnación de tales decisiones.

La reforma al artículo 36 va en el sentido de adecuarse para incluir la obligación de participar en las consultas populares y procesos de revocación de mandato; mientras que la reforma al artículo 41 se ciñe a la distribución competencial ya existente en materia electoral, sumando ahora las de consultas populares y revocación de mandato; por su lado la reforma al artículo 81 es para considerar la revocación de mandato del Presidente de la República; un dato relevante, es que este artículo no había sido modificado desde 1917.

La reforma al artículo 84 va en el sentido de crear una disposición constitucional especial, ya que en caso de falta absoluta del titular del ejecutivo, el párrafo primero del artículo 84 prevé que en primer término la conducción del ejecutivo se asumirá por la persona titular de la Secretaría de Gobernación hasta en tanto se designa al interino o substituto en su caso. Sin embargo en materia de revocación de mandato, quien sea designado para conducir el ejecutivo federal, será quien ocupe la Presidencia del Congreso General, que en términos del numeral 2 del artículo 5º de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, coincide con la persona que preside la Cámara de Diputados.

La reforma al artículo 99 se adecúa para referirse a la materia de revocación de mandato; mientras que la relativa al artículo 116, señala que la revocación de mandato será por mandato constitucional, obligatoria para las entidades federativas; las bases para la regulación de las constituciones locales, fueron reguladas en los artículos transitorios del decreto; en este mismo sentido se reforma el artículo 122.

Los Artículos Transitorios de Dicho Decreto precisan (PRIMERO) que entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación; que (SEGUNDO) dentro de los 180 días siguientes a la publicación del Decreto, el Congreso de la Unión deberá expedir la ley a que se refiere el Apartado 8o. de la fracción IX del artículo 35; la ley deberá expedirse antes del 17 de junio de 2020, ya que se computa al día siguiente de su publicación en el DOF y no, al día siguiente de su entrada en vigor. Para efectos de la revocación de mandato a que hace referencia esta Constitución (TERCERO) tanto a nivel federal como local, deberá entenderse como el instrumento de participación solicitado por la ciudadanía para determinar la conclusión anticipada en el desempeño del cargo a partir de la pérdida de la confianza.

Resulta interesante que en una disposición transitoria se prevea el concepto de revocación de mandato, así como que se refiera a la “pérdida de la confianza”.

En el caso de solicitarse el proceso de revocación de mandato del Presidente de la República electo para el periodo constitucional 2018-2024 (CUARTO), la solicitud de firmas comenzará durante el mes de noviembre y hasta el 15 de diciembre del año 2021; la petición correspondiente deberá presentarse dentro de los primeros quince días del mes de diciembre de 2021; en el supuesto de que la solicitud sea procedente, el INE emitirá la convocatoria dentro de los veinte días siguientes al vencimiento del plazo para la presentación de la solicitud, la jornada de votación será a los sesenta días de expedida la convocatoria.

Aunque en función de los plazos legislativas, la legislación secundaria debe emitirse antes del periodo establecido para la opción de revocar al Presidente actual, este artículo transitorio crea un proceso general y específico para atender dicho caso. Con él, el ejecutivo cumple con la política gubernamental que ha reiterado desde campaña, al someterse al proceso de revocación de mandato; sin embargo, como se ha analizado, la posibilidad de lograrlo es, por decir lo menos, bastante limitada.

El ejercicio de las atribuciones que esta Constitución le confiere al INE en materia de consultas populares y revocación de mandato, se cubrirán con base en la disponibilidad presupuestaria para el presente ejercicio y los subsecuentes (QUINTO); con lo anterior, se amplían las responsabilidades del INE y se reduce su presupuesto para el 2020, lo que forzará la aplicación de las medidas de austeridad en dicho organismo. Faltará ver si el instituto optará por la reducción de cuestiones salariales de sus órganos principales, u optarán por medidas que afecten directamente el desarrollo de sus competencias y actividades”.

Las constituciones de las entidades federativas, dentro de los dieciocho meses siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, deberán garantizar el derecho ciudadano a solicitar la revocación de mandato de la persona titular del Poder Ejecutivo local (SEXTO); la solicitud deberá plantearse durante los tres meses posteriores a la conclusión del tercer año del periodo constitucional, por un número equivalente, al menos, al diez por ciento de la lista nominal de electores de la entidad federativa, en la mitad más uno de los municipios o alcaldías de la entidad; podrá llevarse a cabo en una sola ocasión durante el periodo constitucional, mediante votación libre, directa y secreta; será vinculante cuando la participación corresponda como mínimo al cuarenta por ciento de dicha lista y la votación sea por mayoría absoluta.

La jornada de votación se efectuará en fecha posterior y no coincidente con procesos electorales o de participación ciudadana locales o federales y quien asuma el mandato del ejecutivo revocado concluirá el periodo constitucional. Las entidades federativas que hubieren incorporado la revocación de mandato del Ejecutivo local con anterioridad a este Decreto armonizarán su orden jurídico de conformidad con las presentes reformas y adiciones, sin demérito de la aplicación de la figura para los encargos iniciados durante la vigencia de dichas normas. En esta disposición transitoria se establecen los requisitos que deberán observar los procesos de revocación de mandato en las entidades federativas, siendo de tal trascendencia, deberían incluirse en el texto constitucional.

La reforma constitucional en comento, que bien se podría titular como “el ABC utópico para revocar el mandato a Andrés Manuel López Obrador” tiene similitud a las palabras de Eduardo Galeano cuando señala que “los políticos no creerán que a los pobres les encanta comer promesas” al invitarnos a delirar por un ratito, clavando los ojos más allá de la infamia para adivinar otro mundo posible.

@lvarezbanderas

(1) Exégesis jurídica realizada por el Maestrante de la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, Licenciado en Derecho José Alberto Martínez Jiménez.